Последнее время Министр культуры Украины Евгений Нищук, встречаясь с общественными активистами, постоянно подчеркивает: «В сфере охраны памятников культуры наводят порядок». Это можно только приветствовать. Но хочется конкретики: не будет ли этот «порядок» таким, что после него камня на камне не останется? Опасения небезосновательны. СМИ уже неоднократно сообщали и о перераспределении руководящих кресел, и о создании отдельного госкомитета или правительственного агентства, на чем давно настаивают специалисты Украинского национального комитета ИКОМОС (Международного совета по вопросам памятников и достопримечательных мест). И вот недавно из окружения Национального союза архитекторов Украины поступила информация о попытке вернуть памятники архитектуры и градостроительства в сферу управления Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины (Минрегиона). Иными словами речь идет о попытке отбросить сферу охраны недвижимого культурного наследия на 40 лет назад, то есть до состояния, в котором она находилась в советской Украине в 1970 - х годах.

История как заложница строительных интересов

В СССР дело охраны культурного наследия и в центре, и на местах была сосредоточена в Министерствах культуры. Хорошо это или плохо, но существовала единая система управления охраной культурного наследия, которая проводила определенную государственную политику. И только в двух республиках - Украинской и Эстонской - эти сферы была поделены между двумя ведомствами: Государственный комитет Совета Министров по вопросам строительства республики (Госстрой) отвечал за памятники архитектуры и градостроительства, а республиканское Министерство культуры – за все другие виды памятников (археологии, истории, искусства). Однако даже в таких условиях Закон УССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 13.07.1978 №3600-IX в статье 32 делал важную оговорку: «Проекты планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, которые имеют памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства, подлежат согласованию с соответствующими органами охраны памятников».

Покончить с двоевластием в сфере охраны культурного наследия должен был Закон Украины «Об охране культурного наследия», принятый в 2000 году и действующий до сих пор. Он определил единый центральный орган в сфере охраны культурного наследия – им стало Министерство культуры Украины. Однако и в период 2000-2011 годов, несмотря на упомянутый закон, памятниками архитектуры и градостроительства продолжало «заниматься» строительное ведомство. Видимо, по инерции, в силу традиций или потому что так было «в советские времена». За эти годы в Минрегионе сменились названия (Госстрой - Минрегионстрой – Минрегион), руководители, структуры и положения. Но так и не появилось понимание основного принципа, хорошо известного памятникоохранным специалистам: доверять строительному ведомству охранять памятники - это все равно, что доверять волкам охранять ягнят.

Обратимся к фактам. Охрана памятников начинается с их учета, то есть с момента внесения в Государственный реестр недвижимых памятников Украины. Так вот, за период с 2000 по 2011 годы ни один (!) памятник архитектуры или градостроительства национального значения не был занесен в Госреестр – все попытки активно блокировались строительным ведомством. Зато в избытке хватало предложений об исключении памятников национального значения из старых, еще советских списков памятников. Хорошо, что в Минкультуры не поддерживали такие предложения (за единственным исключением - киевский «Гостиный двор», но это тема отдельного профессионального разговора).

В это же время от безумной застройки исторических мест пострадали Киев, Львов, Одесса, Каменец-Подольский, Днепропетровск, Севастополь и многие другие города. Нельзя сказать, что в строительном ведомстве безразлично наблюдали за этим процессом. Как раз наоборот! Именно с подачи Минрегионстроя в 2011 году был принят Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности», который отменил все ограничения для застройщиков, в том числе и участие общественности и памятникоохранные организации в обсуждении проектов застройки. Официально законодатели позиционировали указанный закон как направленный на упорядочение и упрощение разрешительных процедур при планировании и застройке территорий. Неофициально, в кругу специалистов, до сих пор считают, что наибольшую выгоду этот документ принес крупным застройщикам.

Чего только стоит пункт 19 Переходных положений данного нормативно-правового акта, которым было отменено обязательное проведение археологических экспертиз земельных участков на этапе проектирования. Отмена этих экспертиз не имела бы такого сокрушительного влияния, если бы все памятники истории и архитектуры состояли на учете. Но специфика ситуации заключается в том, что многие памятники либо не учтены, либо находится в скрытом состоянии и могут быть обнаружены только после проведения полевых работ. Обратим внимание, что перевод Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» был направлен в Париж в Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО, специалисты которого с удивлением отметили, что во всех цивилизованных странах охрана культурного наследия стоит на первом месте, а строительный бизнес - на втором. И только в Украине - все наоборот! Позицию же строительного лобби в свое время очень коротко и четко охарактеризовал тогдашний первый вице-премьер министр Украины Андрей Клюев, который во время пресс-конференции в Доме правительства в октябре 2010 года высказался следующим образом: «А зачем платить археологам за начало строительства?». Кстати, темой пресс-конференции было заявлено «проведение реформы системы административных услуг в государстве» с целью их сокращения. Вот только каким образом археологические раскопки стали административной услугой неизвестно до сих пор. Может быть, сегодня стоит говорить не о новых полномочиях Минрегиона, а о возвращении в законодательное поле археологической экспертизы? Но, к сожалению, в этом вопросе строительное лобби будет стоять насмерть при любых политических раскладах ...

Минрегион - государственный мастер-ломастер на все руки

Между тем давайте попробуем проанализировать, каким образом Минрегион может претендовать на государственное управление в сфере охраны культурного наследия.

Сначала обратимся к п.3.2 Аналитического отчета за 2009 год Государственной финансовой инспекции Украины: «Государственная архитектурно -строительная инспекция (правительственный орган государственного управления в составе Минрегионстроя), на которую возложен государственный контроль в сфере градостроительства, не владеет информацией об объектах, которые подпадают под действие законодательства об охране культурного и градостроительного наследия. Отсутствует системный контроль за охраной культурного наследия и на региональном уровне». За прошедшие 5 лет в этой сфере ровным счетом ничего не изменилось. Вот так и живем: Минкультуры при выдаче разрешений на строительство объектов, во время которого могут быть затронуты интересы культурного наследия страны, сделать ничего может, а ГАСК (читай – Минрегион) может, но не хочет.

Кроме того, мы уже знаем, что в силу исторических нюансов Минрегион достаточно долгое время имел в своем подчинении с десяток заповедников, в том числе и знаковый - «Софию Киевскую». Основной тезис Минрегиона, которым обосновывалась его ответственность за реставрацию памятников архитектуры, заключался в том, что производственные реставрационные работы относятся к категории строительных работ. Но все мы помним, как на протяжении 2000-х годов Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО и ИКОМОС беспощадно критиковали Украину за ее хамское отношение к своим памятникам всемирного наследия - историческим центрам Львова и Киева. Вопрос о том, какое ведомство предоставляло разрешения на хаотичную застройку этих городов в те времена, является риторическим. Но между тем, когда в конце 2011 года Софийский и Лаврский ансамбли в Киеве начали передавать в подчинение Минкультуры, выяснилось многое. И речь идет не только об ужасном беспорядке в музейной работе Минрегиона (что неудивительно для «строителей»). Много хуже оказалось состояние зданий, сооружений и инженерных сетей: аварийное состояние Андреевской церкви в Киеве, протекание крыши Софийского собора в 12 (!) местах, самовольное строительство на территории Софии Киевской, миллионы гривен бюджетных средств, бездарно закопанных в землю якобы для реконструкции инженерных сетей. И как апофеоз безумия - попытки порезать «болгаркой» мозаики ХІІ века Михайловского златоверхого монастыря!

В регионах ситуация выглядела не лучше. Так, например, Новая (Западная) башня Каменец-Подольского замка развалилась после того, как ее «отреставрировали» за бюджетные средства. Средневековая Покровская оборонная церковь в Сутковцах после такой же «высокобюджетной» реставрации обзавелась дырявой крышей и вот-вот развалится. Если бы местные крестьяне отремонтировали ее «на свой мужицкий ум» и за средства многократно меньшие – польза была бы несомненной и явно весомей. Неудивительно, что у специалистов, археологов, архитекторов и юристов лопнуло терпение - и Минрегион попытались отстранить от памятникоохранных дел.

Справедливости ради отметим, что Минрегион имел в своем подчинении ряд реставрационных и научно-исследовательских организаций, которые могли обеспечить изучение, сохранность и реставрацию памятников архитектуры. Министерство поступило с ними «по-хозяйски»: в 2007 году был ликвидирован Научно-исследовательский институт теории и истории архитектуры. Лишь для того , чтобы получить пару сотен квадратных метров в центре Киева, по улице Большой Житомирской, 9. При этом судьба уникального институтского архива, стоимостью в несколько миллионов евро, до сих пор не выяснена. Как невыясненной остается и судьба архива памятников бывшего Госстроя Украины, вывезенного в неизвестном направлении с «Софии Киевской» в ноябре 2011 года. А в прошлом году «приказал долго жить» ГНТЦ «Конрест» - авторитетная в Украине и Европе организация, успешно осваивавшая технологии реставрационных работ. От некогда ведущих проектных институтов отрасли - «УкрНИИпроектреставрация» (Киев) и «Укрзападпроектреставрация» (Львов) - остались лишь названия. Зато Всеукраинский научно-методический центр по архитектурному наследию активно обосновывает необходимость строительства небоскребов в центре Киева. Перечень примеров не будем развивать - потому что это и есть вся институциональная способность строительного ведомства в сфере реставрации. На самом деле это меньше, чем ничего.

Ненормальность такой ситуации была очевидной давно, но побудила к действиям только в 2011 году. Тогда было принято решение о передаче всех функций по охране недвижимого культурного наследия в систему Министерства культуры. Логика была проста: во-первых, так работают в Европе (см. справку №1), во-вторых, в Украине десятилетиями говорили и писали о необходимости создания единого органа охраны культурного наследия, в-третьих, решать вопрос о реставрации конкретной достопримечательности проще и скорее в одном ведомстве, чем в двух (см. справку №2). Но сейчас, как видим, кому-то вновь хочется вернуться в прошлое...

Дублирование функций, межведомственные «войны» с перетягиванием полномочий, нерациональное увеличение аппаратных затрат - все это мы уже проходили, и возвращаться к этому нет никакого смысла. Система охраны культурного наследия в государстве должна быть простой и понятной, интегрированной в единую систему (недвижимые памятники, заповедники и музейные ценности должны учитываться в одном ведомстве) с максимальной передачей полномочий на места - в города и районы. Потому что именно там живут наши граждане, которым болит культурное наследие предков и которые не допустят его окончательного упадка или произвольных действий с ним со стороны застройщиков.

Справка № 1 «Зарубежный опыт»

Ни в одной стране мира строительные ведомства не контролируют сферу охраны культурного наследия

В странах Запада охрану памятников обеспечивают исключительно министерства культуры.

Франция. Охраной культурного наследия ведают министр по делам культуры, префекты регионов, департаментов и мэры коммун. В рамках Министерства культуры Франции функционирует постоянная Комиссия по охране памятников культуры и искусства. Кроме комиссий в рамках Министерства культуры существует Национальная касса по охране памятников культуры и искусства, в задачи которой входит сбор средств, предназначенных для охраны памятников, и распоряжение этими средствами. При префектах регионов действуют региональные комиссии по историческому, археологическому и этнографическому наследию.

Республика Польша. Согласно Закону Польши «Об охране и опеке памятников», охране подлежат недвижимые памятники и памятники археологии. Органами охраны памятников в Польше являются: 1) министр культуры и национального наследия, от имени которого задачи и компетенцию в этой сфере выполняет Генеральный консерватор памятников; 2) воевода, от имени которого задачи и компетенцию в этой сфере выполняет воеводский консерватор памятников. Специализированным учреждением культуры является Национальный центр исследований и документации памятников. Целью деятельности Центра является реализация политики государства в сфере охраны культурного наследия, а также опека над этим наследством.

Схожая система управления культурным наследием сложилась во многих европейских странах, поэтому и Украина не должна подвергаться пагубной для памятников тенденции к «растягиванию» культурного наследия по отдельным министерствам и ведомствам.

Справка № 2 «Достижения Минкультуры в качестве единственного центрального органа в охране культурного наследия (2011-2014 годы)»

- Сотрудничество с ЮНЕСКО и ИКОМОС. В 2011 году впервые после 14 - летнего перерыва украинский объект был принят в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. Это Резиденция митрополитов Буковины и Далмации в Черновцах. А в 2013 году сразу три (!) украинских номинации попали в ЮНЕСКО, чего не было никогда в нашей истории. Осмысленным стал диалог Украины и Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО по поводу «Софии Киевской» и «Лавры» (обработан и передан в Париж Менеджмент-план по киевским объектах; разрабатывается План консервации по ним; создана единая система управления киевскими объектами, на чем ЮНЕСКО настаивал на протяжении двух десятилетий).

- Единственный учет и контроль. За последние годы была создана единая система государственных историко-культурных заповедников, которая действует по единым правилам, в том числе, как в отношении памятников, так и по сохранению музейных фондов и охраны территорий. Активно разрабатываются планы организации территорий заповедников - своеобразные «дорожные карты» на последующие 15-25 лет, закрепляются земельные участки за заповедниками.

- Наполнение Государственного реестра недвижимых памятников Украины. В 2012 году в Реестр были внесены 136 памятников архитектуры и градостроительства национального значения (Минрегион был лишен возможности заблокировать принятие этого правительственного решения). Среди этих 136 - Андреевский спуск в Киеве. В течение 2011-2013 годов в Госреестр внесены 3272 памятников местного значения (для сравнения: за весь 2005 год - 90, за 2006 - 34, за 2007 - 115). Важно: занесение памятника в Госреестр - это обеспечение его юридической защиты.

- Законотворчество. Подготовлены проекты законов о защите объектов всемирного наследия и о сохранении нематериального культурного наследия Украины.

Владислав Максимов, «Адвокатское объединение «АКТИО»,

г. Киев